自然保护地村庄的去与存——以扎龙国家级自然保护区为例
郐艳丽，中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系系主任，教授，博士生导师
黄惠璇，中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系硕士研究生
董书齐，黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区北局宅街道办事处主任
何春昊，中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系在读本科生
摘要：自然保护地范围内的村庄发展条件特殊，既面临着艰巨的环境整治与生态保护任务，同时又面临着村庄社会经济发展的需求，生态保护与人的发展之间的矛盾一直是自然保护地与当地村庄规划治理的一道难题。本文系统梳理了我国自然保护地管理制度及现有研究，以坐落在黑龙江省齐齐哈尔市的扎龙国家级自然保护区核心区搬迁项目为例，探讨自然保护地村庄“留地不留人”的搬迁模式存在的问题，重新思考自然保护地保护的社会伦理和生态伦理，理性思辨村庄的去与存。
关键词：自然保护地；村庄搬迁；生态保护；地区发展；扎龙自然保护区
引言
在中国传统乡土社会里，存在着一种有规则有秩序、有智慧有文化、有理念有教化的和谐人地关系，人的生命、生养、生计、生业融入于生态之中，积累并构建了丰富的农业知识体系，形成了人与自然、人与环境和谐相处的天然关系。近现代以来，工业化与城市化进程是对乡土中国的剧烈而持续的冲击，也是对乡村的环境、经济、社会关系的颠覆与挑战。在我国广袤的乡村中，位于自然保护地范围内的村庄面临着极为严峻的挑战。“保护与发展”的矛盾是我国自然保护地建设与管理需要长期面对、尚未得到很好解决的一道难题，如何科学处理生态保护、资源保护与当地社区、居民的发展之间的关系也是目前世界各地生态环境保护的热点与难点。
近年来，自然保护地村庄规划管理相关的两项规划都发生了较大转变：一是作为我国生态文明制度建设的一项重要内容，2017年9月印发的《建立国家公园体制总体方案》提出，“要将山水林田湖草作为一个生命共同体，统筹考虑保护与利用；在不损害生态系统的前提下，可以允许原住民的生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游等建设活动”，试图解决自然保护地的保护与发展的矛盾；二是2019年5月印发的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出，“要建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，坚持以人民为中心，实现高质量发展和高品质生活，建设美好家园”，意味着未来的村庄规划与发展将具有高度的整体性，更加关注人的发展。因此，在规划体制发生重大变革的背景下，如何基于“以人为本”的关切，重新审视自然保护地内村庄的发展与管理问题，是实现良好的生态保护与村庄可持续发展的关键所在。
从本质上看，在环境、经济、社会三重关系的相互作用下，自然保护地的村庄如何存续和发展转变为一个公共选择问题。基于此，本文将对自然保护区现有的管理体制与相关研究进行梳理，结合对黑龙江省齐齐哈尔市扎龙国家级自然保护区村庄搬迁项目的案例分析，探讨自然保护地村庄发展的合理路径与规划管理创新的可能。
一、已有研究与制度现状
法定意义上看，根据世界自然保护联盟（IUCN）的界定，自然保护地（Protected Area）是指通过立法或其他有效途径进行承认、专用和管理的有明确边界的地理空间（包括陆域和海域），以期达到长期的自然保育、生态系统服务和相关的文化价值保护的目的。
自20世纪50年代以来，我国逐步构建起以自然保护区为主体，包括风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、海洋特别保护区等十多种类型的自然保护地体系[2-3]。本文关注的是我国自然保护地中最重要、面积占比最高的一种类型——自然保护区。根据2017年新修订的《中华人民共和国自然保护区条例》（下称《保护区条例》），我国把自然保护区界定为“对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域”[4]。据生态环境部发布的《2018中国生态环境状况公报》，截至2017年底，我国共建立各种类型、不同级别的自然保护区2750个，总面积147.17万平方千米，其中自然保护区陆域面积占全部陆域国土面积的14.86%。2018年，我国国家级自然保护区共474个[5]。
自然保护地管理最根本的考虑是生态承载力问题，所谓生态承载力（Ecological Capacity）是指在维持生态环境系统平衡、可持续发展的前提下正常的生态资源消耗。自20世纪70年代起，人们普遍开始认识到，对于物种和生境的保护要与人类的生产经营活动相结合，既要保护好自然资源，又要可持续利用资源，为此开始普遍采用功能分区的管理模式，以期实现生态保护与社会经济协调发展[6]。保护地的分区管理是指依据保护地的自然地理、生态学特征、生态承载力及相关利益主体的利益诉求等因素，对土地进行分类加以管理，每一类型的土地被赋予不同的管理目标。1974年，联合国教科文组织正式建议为生物圈保护地建立缓冲区，提出核心区/缓冲区的保护地分区模式；到了80年代，联合国教科文组织正式提出生物圈保护区的三分区模式，即划分为核心区、缓冲区、过渡区，这种同心圆模式至今仍是各国自然保护地广泛采用的分区方式[7]。根据不同的人地关系、资源条件等因素，世界各国对自然保护地的分区方式各有不同，体现了差异性原则[8]：美国等地广人稀的国家往往可以建设更大面积的保护地（如大型的国家公园），各类保护地内部分区对人类行为的限制也更为严格；而在日韩等人地关系较为紧张的国家，保护地内传统的人类活动更为多见，甚至构成当地的文化遗产，保护地分区的方式、对人类活动的限制则较美国等更宽松。
从具体技术上看，我国关于自然保护地法规中均有对禁止性措施和分区政策的阐述，主要从人类活动和设施建设两个角度进行约束和规定[2]。其中，我国自然保护区的功能分区方式与国际上普遍应用的“三区法”模式基本一致，有助于对保护区内的不同活动进行约束和规定。许多学者指出，我国现行的自然保护区管理模式存在分区不够细致、缺乏技术性指标、分区规定与居民生产生活相冲突等问题[6]，如何实现环境保护与社会经济发展相协调的目标仍是不得不面对的问题。
我国在保护区管理中的排斥性、封闭式管理思路[1]除了体现在严格的分区管理模式上，还体现在以分区管理为基础的人地分离管理模式上。《保护区条例》明确提出，建设和管理自然保护区，应当妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系。然而，在现实的规划、建设与管理过程中，出于抢救性保护的需求与考虑，自然保护区管理所引发的生态保护与当地发展之间的矛盾通常很难得到妥善解决。此外，我国的自然保护区多分布在偏远的经济欠发达地区，居民对当地的资源依赖程度较高，自然资源保护与当地村庄居民的生产生活需求之间的矛盾日益尖锐[9-10]。
人地分离管理的一种典型方式是生态移民。生态移民指的是因为生态环境恶化或为了改善和保护生态环境所发生的迁移活动，以及由此活动产生的迁移人口[11]。生态移民直接影响了迁入地和迁出地的人口数量、人口结构，并且对两地的生态环境及社会经济发展状况产生一定的影响[12]。根据目的差异，可以将生态移民分为环境移民、扶贫移民、灾害移民等[13]；根据组织形式上是否有政府主导，可以将生态移民分为居民自发型和政府主导型；根据移民是否对迁移有决定权，可以分为自愿型和非自愿型（或强制型和非强制型）；根据迁移的社区的整体性，可以分为整体性迁移和部分性迁移；根据移民的返迁程度可以分为暂时性迁移和永久性迁移。总的来看，我国的生态移民项目大多由政府发起，且多为具有长期规划的移民项目，行政性、强制性较强，自愿性较低，这种管理方式为我国保护区的村庄及其村民的生存与发展埋下了许多隐患。
此外，国内也有许多学者借鉴海外的自然保护地的管理经验，针对我国目前存在的保护逻辑与模式的问题，提出社区共管模式，强调参与式管理。例如，谢屹等指出，可以将参与式发展理论引入到自然保护区管理当中，使相关的利益主体直接介入决策、规划、执行等管理过程，培育主体对发展的“拥有意识”与“主人翁意识”[14]。这些研究中的案例后续如何发展、参与式的社区共管是否得以延续不得而知，我国自然保护区成功地采取社区共管模式是否只是孤例，关于保护地参与式管理的讨论是否仅局限于学界内部，也是值得进一步考察的问题。
二、案例过程与成效解析
2.1 项目背景
黑龙江省扎龙国家级自然保护区成立于1979年，1987年被国务院批准为国家级自然保护区，1992年被列入首批国际重要湿地名录。扎龙自然保护区位于黑龙江省西部、齐齐哈尔市东南部松嫩平原、乌裕尔河下游湖沼苇草地带，总面积约21万公顷。扎龙自然保护区是湿地类型的自然保护区，以鹤类等大型水禽为主的珍稀水禽分布区，也是世界上最大的丹顶鹤繁殖地。
扎龙自然保护区主要划分为核心区、缓冲区和实验区三个区域（见图1）。其核心区北起石家店、獾洞岗，南至滨州铁路二道桥东站，西至吐木柯，东至獾子洞，面积共700平方公里，占保护区总面积的33.3%。扎龙自然保护区的核心区生态状况属于保存完好的典型湿地，其中80%以上为芦苇沼泽，有几处岗岛常年露出水面；此外，这一区域交通封闭，没有常年性公路进入，船道浅而狭窄，只容人工撑船通过，人为干扰较少，为水鸟提供了天然隐蔽条件，是鹤类等珍惜水鸟最集中的营巢区。
扎龙自然保护区内共有10个自然村屯和几处季节性生产点，其中核心区内的居民生活与生产活动主要集中在扎龙镇克钦村的唐土岗子屯、道口居住点，扎龙村的赵凯屯、扎龙屯，以及宏光芦苇公司（季节性生产点）（见表1）。村屯周围的岗地已被垦为耕地，核心区内耕地总面积为3112.42亩，村民主要从事打渔和收割苇草的生产活动。
图1 扎龙国家级自然保护区功能区划示意图
资料来源：作者根据参考文献[15]改绘。
表1 扎龙自然保护区核心区村屯、居住点及季节性生产点的人口及耕地情况
资料来源：参考文献 [15]。
2.2 搬迁过程
扎龙自然保护区内的物种对生态环境的要求极高，但随着人类活动的增加，截至21世纪初，扎龙湿地内出现严重的水体污染及缺水问题，鱼类、鸟类、牧草资源数量均较保护区设立之初大幅下降[16]；从景观类型上看，草地类型显著下降，人为干扰和气候条件使得耕地与未利用地（草地退化）显著增长，景观的破碎化程度增强，对湿地生态效应有较大影响[17]。为更好地保护扎龙湿地环境及丹顶鹤的繁殖地和栖息地，自2009年起，扎龙自然保护区核心区启动了村庄搬迁项目，由铁锋区人民政府担任建设主体，项目总投资共1.05亿元，其中，国家投资5712万元，占总投资金额的54.3%；省级配套2676万元、市级配套2140万元，分别占总投资金额的25.4%和20.3%。期间，国家投资资金于2014年12月到位1500万元，剩余资金4212万元于2015年9月到位，省级配套资金2676万元于2016年11月到位。
扎龙自然保护区的核心区搬迁项目共涉及296户、943人，其中包括唐土岗子屯174户、579人，道口居住点31户、97人，赵凯屯79户、234人，以及零散户12户、33人。迁入地建设地点位于扎龙镇哈拉乌苏村北侧，距离原居住生产地20公里。移民新区占地面积4.16万平方米，共8栋、296户，总建筑面积为23751.31平方米。扎龙自然保护区搬迁项目始于2009年，时间跨度长达十年（见图2）。2015年，搬迁项目的安置工程正式开工建设，并于2017年竣工。与此同时，区政府开始与村民签订搬迁安置有偿协议，但仅有131户选择签署协议。2018年，项目启动搬迁拆扒平整工作，在2019年正式开始办理居民迁入手续。截至2019年，安置小区办理入户手续房屋共157户，剩余滞留户共19户。
图2 扎龙自然保护区搬迁项目全过程
资料来源：作者自绘。
图3 搬迁项目涉及村屯、居住点及安置区示意图
资料来源：作者自绘。
2.3 影响评价
扎龙自然保护区核心区保持了较好的生态完整性和湿地景观的原始性，但扎龙自然保护区的搬迁项目效果则反映了移民政策的前期认识及后期管理等方面种种问题。
2.3.1 前期：规划选址与搬迁方式问题
在项目决策过程中，由于缺乏针对生态承载力、环境容量等方面的具体数据，没有运用技术手段对生态承载力及其变化进行衡量与测算，导致搬迁范围的划定过程存在一定随意性，项目的科学性、合理性受到质疑。这一决策导致了耕住分离现象的产生，搬迁安置点与生产地点的距离加大，“留地不留人”的搬迁方式埋下隐患。村民搬迁以后，扎龙自然保护区原有的3.1万亩草原、5.1万亩苇塘、3551亩耕地的权属没有发生改变，允许农户合法合规地继续从事农业生产活动。但是，新规划的安置点和耕种区域的距离达20公里，原有的生产与生活相结合的方式被强制改变，造成了村民的生产生活成本大幅增加（见图3）。当地村民全年的生产时间为100天左右，为进行农业生产，农民每次往返距离平均为40公里，平均每天每车单次往返要消耗油款40元以上。因此，在这样的情况下，目前扎龙地区已经出现了农户的回流返迁现象。为了降低成本，村民只能选择在生产地点附近搭建简易窝棚，生活条件甚至不如搬迁前。此外，搬迁项目没有实施分类安置，而是采取了一刀切的整体搬迁模式，对不同村民的不同需求考虑欠佳。在扎龙自然保护区的移民人口中，有种田大户、旅游户、渔猎户等多种类型，另有五保户、残疾户、困难户45户，共92人。在项目推进过程中，拒不搬迁的居民主要是种田大户和旅游户，拒绝搬迁的理由则主要与其生产活动困难增加、生产生活成本提高有关。
2.3.2 后期：村民生计与建设运营问题
随着搬迁项目的推进，村民的生计问题和项目的建设运营问题逐渐浮出水面。扎龙自然保护区除涉及生态移民外，还进行了退耕还湿工作，农民赖以生存的生产活动受到限制，造成收入降低，原有经济基础受到冲击。而在搬迁到安置小区后，村民的生产生活方式发生巨大的改变，部分村民未能及时地获得新的就业岗位，收入没有保障；再加上安置小区的生活成本较原来大幅上升，加收的采暖费、物业费等都进一步加重了村民的负担，导致其生活难以保障。其次，项目的资金运转遇阻成为了影响搬迁项目建设质量的关键所在。尽管项目的建设主体为铁锋区人民政府，国省市级均有资金支持，但是在项目的实际运作过程中，扎龙镇政府是执行主体。我国的自然保护区多位于贫困地区，扎龙镇整体经济发展水平较差，地方政府财力有限，移民住房建设资金不足，总体建设质量较低。
三、项目反思与政策建议
3.1 管理逻辑反思
我国属于人地关系紧张的国家，自然保护地内部往往已有传统的人类活动，形成了人与自然的某种特殊的共生关系。此外，随着人民的物质文化需求的增长，保护地的游憩需求也在剧烈增长，生态旅游业发展又带来了新的管理问题。因此，保护与发展的矛盾始终并没有得到很好的解决，甚至仍在进一步激化，而扎龙保护区的实际管理过程正暴露了我国自然保护区的管理逻辑与制度的缺陷。
首先是对人地关系的系统考量不足。扎龙国家级自然保护区是我国乃至国际重要的鹤类动物保护区，因此生态保护是重中之重，出于生态保护需求采取村庄搬迁的方式在一定程度上起到了降低人为干预、保护珍稀动物生境、提升生态环境质量的作用。但是，原有的村庄所在地是该地景观观赏的最佳区域，并且在长期的发展过程中形成了人与自然良好的共生关系，居民在进行粮食（主要是芦苇）收割时会留下一部分不收，为鸟类提供栖息地，确保鸟类安全过冬。因此，这向规划界和学界提出了一些值得思考的问题：对于良好的生态环境而言，人口的完全搬迁是否是最佳选择？适当的人为干预是否有助于环境保护？是否能重构人与自然之间的良好关系，在保护生态环境的同时，实现人的发展？要论证这些问题，就需要在规划管理过程中以科学的方式测算人类活动对生态环境的具体影响，综合考虑可能带来的积极与消极影响。
其次是对人的经济发展需求考量不足。部分生态移民由于自身的素质及能力较低，在搬迁后面对新的生产生活环境，往往择业、改行的空间较小，容易出现生活困难的问题[13]。而扎龙自然保护区核心区“留地不留人”、具有高度强制性的搬迁方式正是导致当地传统的生产生活方式被打破的直接原因，村民们以前所依赖的生计、生业难以为继；而另一方面，当地政府在推进项目过程中，欠缺对村民就业问题的考量，没有提供对移民直接有效的技能培训、就业指导、生产辅助。村民就业困难等问题的产生，本质上体现了政策制定与执行过程中对人的经济发展需求的忽视。
最后是对人的社会生活需求考量不足。从人性角度来看，生态移民是对村民传统生活习惯的一次巨大冲击，造成了生产方式、生活环境及生活方式的根本改变。因此，生态移民也面临着和普通拆迁安置小区（如“新移民社区”“过渡型社区”）相似的问题，移民的生活习惯改变与调整、社会网络的重构等将是自然保护地村庄迁移后需要面对和解决的几大难题[18]，也是不应被忽视的几个关键问题。扎龙自然保护区的搬迁案例中所体现的“一刀切”式的搬迁，不仅忽视了不同居民的利益诉求，也忽视了对搬迁后居民生活的关切与支持。
3.2 管理逻辑创新
要回答“自然保护地村庄该不该留、能不能留、如何能留”等问题，实质上是需要回答“如何平衡生态保护、经济发展、社会和谐三者关系”这一核心问题，不仅要关注环境与生态保护这一基础要素，也需要着眼于人的经济和社会需求。因此，扎龙自然保护区的搬迁项目案例所暴露出的种种问题意味着要从根本上对保护地管理与村庄治理的逻辑进行创新，直视“保护与发展”的棘手难题，以生态保护为前提，兼顾人与社会的健康可持续发展。
3.2.1 生态保护是自然保护地管理的重中之重
党的十八大以来，生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一同被纳入中国特色社会主义事业的总体布局中。自然保护地是生态保护的核心载体，生态保护是自然保护地管理的重中之重。因此，自然保护地及其周边村庄的规划与管理工作应当以生态承载力为指针，科学评估、科学规划、科学发展。
3.2.2 以人为本是保护地村庄治理的关键理念
国土空间规划体系要求以人民为中心，以建设美好家园、实现高质量发展与高品质生活为目标。这种目标不仅是“城市的”，也应该是“乡村的”。在推进新型城镇化的背景下，实现乡村的高质量发展，需要通过推进乡村规划制度的变革，建立乡村的空间开发秩序，优化人居环境，提升村民生活质量，而这种改革的核心理念正是“以人为本”[19]。扎龙保护区的抢救式保护和一刀切的搬迁方式，反映了前期的政策认知与科学决策的严重不足、后期建设管理的人文关怀不足。在保护区的规划管理过程中，需要将“村民”这个关键主体纳入治理过程，尊重其生存与发展的权利，共同探索重构和谐人地关系的可能性。
3.2.3 尊重产权是保护地村庄治理的重要支撑
建国后，我国乡村治理逐步走向高度集权的官治化，当代乡村规划与建设形成了以土地为核心的硬性制度。尽管由于联产承包责任制，村民的土地经营权得到了一定程度上的制度保障，但村民并不拥有土地产权，农民权益极易受到剥夺[20]。在城边村、城中村，这种剥夺体现在地方政府通过大量征地，以城镇化为抓手，满足其经济发展目标；而对于自然保护地内部及周围的村庄而言，则是以生态保护为由，强制性地进行村庄搬迁或实行退耕还林还草[21]。在此过程中，当地居民的利益被排除在外。要处理好“保护与发展”的问题，在坚持以人为本的治理逻辑的基础上，应当建立起尊重产权的共识，容纳、协调当地村民的权益、社区的发展。
3.2.4 差异管理是自然保护地管理的必要手段
我国部分保护地生态环境异常脆弱，拥有重大的自然生态价值，应当严格分区管理，尤其在核心区应当完全禁止任何干扰。但我国相当一部分保护地内存在传统的、人类聚集的景观，部分处在自然保护地内部或周边的村庄甚至在较为苛刻的生态环境条件下形成了人与自然的特殊共生关系。这挑战了我国现有的排斥性、封闭式、一刀切的保护区管理思路，应当基于科学评估，对自然保护地采取差异性管理的方式[10]。
3.3 管理方式创新
基于以人为本、尊重产权的治理逻辑与差异性管理的基本原则，本文提出以下几项管理方式创新建议。
首先，进一步完善保护地规划管理的相关法规，合理分区，通过科学评估和持续观察手段科学修正核心区范围。在生态承载力允许条件下，保留村庄需建立有效的生产管控、生活管理规则，保障自然保护地可持续发展。
其次，合理匹配财政经费，减少地方分担比例。《保护区条例》规定，管理自然保护区所需经费由保护区所在地的县级以上地方人民政府安排，国家应对国家级自然保护区的管理给予资金补助。大规模的自然保护地往往分布在偏远地区（且多为贫困县），目前县级的地方财政往往还是吃饭财政，承担不起较大的资金配套压力。因此，国、省、市级应当合理提供资金配套，减轻地方在保护地管理及生态移民中的财政压力。
第三，保障居民合法权益，建立配套支撑政策。出于生态保护的需求对自然保护地内的村庄进行合理搬迁时应当注意，这并不仅仅是一项迁移政策，还应当包含配套的社会政策，本质上是一项综合性的公共政策与村庄治理工程，因此应当将公众参与纳入政策决策、执行程序，构建多目标、全方位、系统性的自然保护地管理政策。首先，在考虑生态保护的基础上，应当充分考虑移民意愿，逐步推进移民过程。在此基础上，建议采取分类处理的手段，针对不同类型的村民（包括种田大户、贫困户、旅游户、渔猎户等）安排不同的迁移时间或方式，确保生态移民战略消除贫困、保护生态环境、传承地方文化等目标的顺利实现。此外，必须将村庄迁移后的村民生产、就业、社会适应与融入等纳入政策考虑范围，基于当地原有的产业基础，帮助生态移民解决生存问题，并致力于逐步实现地区脱贫。
最后，建立政策评估制度，满足居民发展需求。在当前的自然保护地管理中已有对生态资源保护成效的评估手段，但对生态移民等政策层面的评估相对不足。建议应当从环境、经济、社会多方面对政策效果进行评估，修复并重新构建起良好的人地关系，实现全面可持续发展。
三、结语
我国自然保护地内的村庄因其特殊的环境条件，既要将生态保护作为其首要任务，又要处理生态保护与当地发展之间的棘手关系，因此面临着比普通村庄更为艰巨的治理难题。本文分析了黑龙江齐齐哈尔市的扎龙国家级自然保护区的核心区村庄搬迁项目，指出这一项目存在前期的决策分析与规划选址及后期的建设运营问题，冲击了村庄原有的生产生活方式，伤害了村民的合理权益；而后期村民出现了自然回流，则进一步折损了政策效果。这一案例所反映的不仅是村庄规划与治理的问题，也折射了我国自然保护地管理的问题。目前所谓抢救式保护，意味着采取的是一种“亡羊补牢”式的举措，实际上反映了我国长期以来自然保护地管理的缺陷；而进一步采取强制性的村庄搬迁，则无异于“按下葫芦浮起瓢”，尽管在一定程度上改善了当地生态环境，却又引发了村庄治理的更深层问题。自然保护地的村庄规划与治理是一项综合的公共政策，不仅是一项环境政策，也是一项社会政策、经济政策，为此需要坚持以人为本、尊重产权的基本治理逻辑，遵循差异性管理的原则，以科学评估作为决策基础，以人的需求作为决策导向，平衡好生态保护、经济发展、社会和谐三者的关系。
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本文来源：中国人民大学乡村治理研究中心
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原标题：《郐艳丽等：自然保护地村庄的去与存 ——以扎龙国家级自然保护区为例》