导 读
棚改基本完成，城市更新已经成为当下热词。
◎ 作者 / 沈晓玲、齐瑞琳
2020年我国的棚户区改造基本完结，“十四五”规划和2035年远景目标纲要草案提出，实施城市更新行动。随着城市发展进入城市更新的重要时期，有许多城市计划或已经设立城市更新机构加以配合。
目前有不少城市陆续设立城市更新机构，通过梳理可以看出，已经设立城市更新机构的城市地域性较强。第一类是主要集中在珠三角一带的城市，如广州、深圳、东莞等，这类城市普遍发展较早，城市面貌更早进入需要更替进一步提升时期。另外则是如哈尔滨、沈阳这类老东北工业基地，这类城市多根据当地的情况，以区位单位试点城市更新机构，统筹全区更新改造工作。从城市更新部门的隶属关系，基本上可以分为作为政府职能机构的城市更新局，或者是更偏向于公司、组织或者协会形式的城市更新中心或城市更新协会。
广州市是我国第一个设立城市更新机构的城市，2015年2月成立城市更新局。其职能涵盖了原有的“三旧”改造工作办公室，由临时机构成为常设机构。以及吸纳原市国土资源和房屋管理局负责的危房改造职责，原市城乡建设委员会承担的统筹城乡人居生态环境改善的职责。
国内城市政府层面已经设置的城市更新局，更多的仍处在负责协调规范的层面。就广州市而言，市国土资源和规划委员会负责拟定全是土地征收储备政策；统筹拟订和组织实施全是土地储备计划，和对全市土地征收储备工作的指导和监督管理。城市更新局的工作是编制城市更新规划、年度实施计划，城市更新专项资金的使用和分配划拨，以及统筹城市更新政府安置房的筹集和分配工作等。可以看出其职责是负责协调城市更新范围内土地储备相关工作，更多行使监督和完善的功能。虽然广州市城市更新局的也策划协调了不少城市更新项目，但可能由于其发展受限，2019年并入广州市规划和自然资源局统筹工作。此外，虽然各城市的城市更新局职责略有不同，但我们也可以从佛山市20年底发布的《佛山市微改造项目管理实施指引（试行)》看出，其主要功能更多在于和其他政府职能部门配合，完成备案、审核等工作。
类似于城市更新局这样隶属于政府职能部门的城市更新机构，较为成熟的形态为新加坡市区重建局。新加坡尤其是其市中心城市更新被认为是城市建设成功的象征，展示了一个土地资源稀缺的岛国在平衡经济、社会和环境目标的条件下的发展过程。新加坡的城市更新工作，政府部门一直发挥着主要推动作用。1960年城市更新推行之初，新加坡就分别成立了建屋发展局和规划局，统筹城市更新工作。1963年建屋发展局的建设处设立城市更新重建部门，将城市更新常态化，1966年，城市重建部门上升至直属建屋发展局的城市重建处，1974年，城市重建处上升至于建屋发展局并列的直属国家发展部的城市重建局，专门负责城市再开发，包括城市用地、规划和和建设管理。1989年，城市重建局的职能合并了国家发展部下的规划局和研究统计处，成为国家层面的规划和保护部门。
另外一种城市更新模式如上海和武汉等则是设立城市更新中心。上海大规模旧改近30年，越到后面，硬骨头就越多。从2019年开始上海探索“政企合作、市区联手、以区为主”旧改新模式，首批4幅试点地块，由上海地产集团负责统筹推进。这批试点地块普遍存在一些难题，如房屋征收成本高，市场参与主体成本收益可能倒挂，导致参与积极性不高。在新模式下，旧改速度提高，其中虹口17街坊作为市地产集团与虹口区合作改造的首个旧改项目，从2019年5月27日启动二轮征收、做出征收决定，到2020年9月28日成功收尾交地——从征收到交地周期仅耗时一年，相比传统模式周期有大幅压缩。在此基础上，上海市设立城市中心更新，下属于功能性国企上海地产集团，起到政府与市场间的纽带作用，城市更新中心具体职能由地产集团全资子公司上海城市更新建设发展有限公司承担。
在新机制下，土地征收与规划环节从串联改为并联——启动征收之时也同步启动规划。上海城市更新发展公司规划团队对旧改地块进行风貌评估，确定保护性开发的初步框架，在空间功能、空间布局、开发容量等进行要求。为充分发挥上海市城市更新中心的作用，上海市住建委、发展改革委、财政局、规划资源局和房屋管理局等部门将为中心赋权赋能，并完善相关配套政策和工作流程，保障旧改工作有力有序推进。城市更新中心现阶段的重点任务是参与推进黄浦、虹口和杨浦等区旧区改造，待旧改完成后，它还将继续参与全市的城市更新推进。其后8月成立的武汉城市更新中心与上海城市更新中心类似，隶属于武汉地产集团。
类似上海、武汉这种城市更新机制在全球一流城市也颇为常见，如香港市区重建局。上海城市更新中心成立前一年，上海地产集团管理层也特地赴香港考察。香港于2001年建立市区重建局，专门负责城市更新工作。市区重建局虽然名为“局”，但其实为一个永久延续的法人团体，不得被视为政府雇员或代理人，也不得享受政府地位。从性质上看，市建局是有官方背景支持和约束的独立运作机构。该局作为法人团体可以优先获得土地，负责执行、推广和促进市区重建，改善香港的居住条件和已建成环境。以重建发展和楼宇修复为核心工作。香港特区政府对市区重建局的运作、资金来源、财政、回收土地、政策制度等方面给予支持，但对业务干预较少。
综上，目前国内比较常见的城市更新机构中，城市更新局的行政属性较强，而相对来说，城市更新中心或者协会的社会属性较为显著。从发展问题来看，城市更新局需要明确在横向上与规划、国土和房管局等其他部门职责分工，同时明确城市更新局在纵向上与区政府在城市更新工作中的职责分工。另外还需要建立可以促成谈判和合作的公开机制及相应的监督机制。而挂靠地产集团公司的城市更新中心方面，则需要政策支持及更多的研究研判团队支撑，此外资金问题也是其需要考虑的一个方面。
成立政府机构城市更新局，还是企业统筹政府背书的城市更新中心或协会，也取决于当地城市更新市场的情况。珠三角区域本身市场热度高，城市更新规模大，参与房企众多，尤其是深广都是市场主导型城市更新，城市更新局更多是一个规则制定者和监管者的角色。而上海等地的城市更新项目多为政府牵头主导模式，成立城市更新中心这类机构更能在中间起到润滑作用。
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